改革开放40年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但随着资源的过度集中，地方保护主义抬头问题日益突出，社会经济生活中的不合理现象也随之产生。据有关数据显示，我国当前就业人员总量中有近30%来自企业和机关事业单位等政府组织。在人力资源配置中，各级政府承担着越来越重要的职能。根据《中华人民共和国公务员法》第十六条规定，公务员是国家工作人员。然而近年来一些地方政府和部门开始出现公务员编制吃紧的现象，不仅导致领导干部工资发放难度增加，还影响了基层干部的工作积极性。

一、人力成本构成

人力成本，是指一个国家或地区人力资源开发与支出的总称，包括工资、奖金、福利、社会保险、住房公积金等项目。从分类上看，人力成本分为人力资本投入（劳动力供给）和人力资本运营两大类；从构成上看，人力资本投入包括人才培训费用和人力资本服务费用两大类，包括教育支出和其他人力成本两大类；从支出上看，人力资本投入包括退休人员保障支出、养老保险支出、职业培训支出，其中退休人员保障支出占最大比重。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出建设人力资源强国，构建人力资源开发利用体系。为此，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2023年）》中明确提出“要积极推进教育体制改革，加快建立与经济社会发展相适应的教育制度”。

二、对政府人力成本的认识

目前，国内外学者对政府机关人员支出的研究还存在很多分歧。其中，有些学者认为，政府机关人员支出虽然有一定的随意性，但总体上不会超出国家财政支出的范围，从而认为这有利于政府保持其宏观经济稳定甚至有较大发展空间。另一些学者则认为，由于公务员制度的运行成本，甚至包括工资支出在内，如果不降低其工资水平，公务员群体就无法维持生存，从而影响政府发展。近年来，关于中央部门和地方单位人员支出与经济增长之间是否存在必然关系的争论越来越多，部分学者也将这一问题与“宏观调控”进行比较。笔者认为，这两种观点是完全不同的，在目前经济增长速度放缓，中央部门和地方单位工资水平降低，经济发展面临巨大压力的背景下，中央部门和地方单位增加公务员人数或提高工资水平已成为必然趋势。

三、从“劳动关系成本”角度看政府人力资源价格的形成机制

“劳动关系成本”是指劳动力市场价格的变动导致劳动者在企业和政府之间的劳资利益分配格局的变动，在劳动力市场中“劳动关系”是整个劳动力市场行为的基础，也直接影响着劳动力价格的形成。因此，政府对人力资源价格进行调控的核心内容在于“劳动关系成本”。从劳动关系成本的角度看，政府对劳动力需求与供给的调节作用决定了劳动力价格形成机制。在劳动力市场上，劳动力供给可以相互交换产生价格，也可以相互交换为价格，所以人力资本对劳动力价格具有重要影响。例如，在劳动力供给水平很低不能满足劳动力成本快速增长需要（即劳动力供给总量大于存量）时，劳动价格会快速上升（即劳动供给大于劳动者收入),这样使劳动力需求受到抑制。

四、从“用人需求的数量及其结构”角度分析政府人力成本构成

人力成本主要包括三部分：一是通过各类专业技术人员对公共服务和管理的需求；二是为了解决就业，各类劳动者自主择业所需人才；三是政府的公共管理职能。如果将企业需求、行政事业单位需求、专业技术人员需求量、公共机构（含政府机关）所需的人才需求量等作为政府人力成本的构成，则会发现当上述五大项目中的四项占比超过50%时，企业和政府两大要素所需人才供给不足，从而导致政府人力成本居高不下。随着经济社会高速发展，经济和社会进入新常态，传统产业出现增速放缓甚至下降趋势。“中国制造2025”等政策相继出台，制造业也在经历了多年的高速增长后出现了较为明显的减速现象：在2014年我国制造业增加值为2.8万亿元，同比增长6.8%;但是2016年仅1.94万亿元，同比增速则回落至7.4%。